Falla la regulación eléctrica

Por Juan Pedro Velázquez-Gaztelu de Alternativas Económicas

El precio de la luz marcó un récord histórico en enero pasado, al dispararse un 26,2% con respecto al mismo mes de 2016. La coincidencia de varios factores contribuyó a la subida de la factura: el aumento de la demanda por las bajas temperaturas, la caída de la producción de energía renovable debido a la escasez de lluvia y viento y la escalada del coste de combustibles fósiles como el petróleo y el gas. Además de exigir un esfuerzo extra a los presupuestos familiares, el encarecimiento de la electricidad es en buena parte culpable de que el índice de precios de consumo (IPC) se disparase hasta el 3% en el primer mes del año, su nivel más alto desde 2012.

Jorge Morales de Labra, vicepresidente de la Fundación Renovables, llama la atención sobre el hecho de que el precio de mercado de la electricidad se haya triplicado en apenas unos meses, al pasar de una media de 24 euros por megavatio hora (MWh) hasta los más de 70 del mes de enero, con puntas históricamente altas superiores a los 100. En su opinión, ello no puede achacarse exclusivamente a la meteorología, sino que son las propias reglas del mercado, fijadas por el Gobierno, las que permiten que se produzcan enormes oscilaciones de precio con sólo una ligera variación de las condiciones climatológicas.

Organizaciones de defensa de los consumidores y economistas críticos coinciden en que el problema subyacente es el mal funcionamiento del mercado eléctrico español, liberalizado en 1997 por el Gobierno de José María Aznar y sometido desde entonces a varios cambios regulatorios. A su juicio, la falta de competencia real en varios componentes del sistema es el motivo principal de que la factura de la luz de los hogares españoles sea una de las más altas de Europa. Sólo los británicos e irlandeses pagan más por la electricidad sin contar los impuestos (si se tuvieran en cuenta, España estaría en la media de la zona euro, como muestra el gráfico de la derecha).

Un modelo complejo

“Si te explican cómo funciona el sistema y crees que lo has comprendido, es que no has entendido nada”. El dicho, muy extendido en el sector, da una idea de lo complejo que resulta el modelo eléctrico español. A diferencia del petróleo, cuyo coste está sometido a los vaivenes del mercado internacional, el precio que los consumidores pagan por la energía eléctrica sigue regulado en buena parte por el Gobierno. Sólo el 35% de la factura de la luz procede del precio que productores y comercializadores negocian en el mercado mayorista, que sigue las reglas de la oferta y la demanda. Otro 25% son impuestos, mientras que el 40% restante corresponde a los costes regulados por el Gobierno: transporte, distribución, subvenciones a renovables, etc.

El mercado mayorista de electricidad funciona mediante un sistema de subasta en el que productores y comercializadores cruzan ofertas. Los precios se fijan hora a hora siguiendo un modelo marginal, lo cual significa que en cada período se toma como referencia el precio que pide la fuente más cara (o más ineficiente) para cubrir la demanda en ese momento. De esta forma, las fuentes con tecnologías más eficientes, con bajos costes de generación, obtienen un beneficio extra.

Mientras que el Gobierno y la patronal eléctrica UNESA defienden la eficiencia del sistema, los críticos consideran que el actual modelo de fijación de precios penaliza claramente a los consumidores y engorda los beneficios de las grandes empresas del sector, principalmente Endesa, Gas Natural Fenosa (GNF) e Iberdrola. “El problema no es que los jugadores hagan trampas”, afirma Morales de Labra, “sino que el árbitro se lo permite”. El experto subraya que el actual mercado mayorista favorece que determinadas actividades, como la nuclear o la hidroeléctrica, sean muy rentables, pues tienen menores costes a la hora de producir que otras fuentes de energía y cobran el mismo precio que las demás.

Economistas frente a la Crisis, un colectivo de profesionales de tendencia progresista, también opina que la mala regulación del sector es la gran responsable de los altos precios de la energía que pagan los consumidores. “El mercado, tal como está diseñado, no revela los costes de abastecer la demanda de electricidad, sino tan sólo los costes de la central más cara, ya sea hidráulica, térmica, nuclear, eólica o de ciclo combinado”, sostiene en un análisis sobre la escalada de los precios publicado a finales de enero. Sus expertos sospechan que algunos operadores de centrales de gas redujeron la producción de electricidad y provocaron así una “alteración artificial” de los precios. “La reducción de la potencia disponible”, sostiene el informe, “es la mejor forma de elevar el precio del mercado, provocando escasez, de forma más difícilmente verificable por los órganos reguladores y el Gobierno… y no digamos por la fiscalía”.

En opinión de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), difícilmente habrá una rebaja significativa del precio de la luz en períodos como el actual sin cambios en el sistema. La OCU es partidaria de revisar el modelo de precios marginal para introducir medidas correctoras que vinculen la remuneración que recibe cada tecnología con los costes reales que tiene cada generador. “El argumento de dejar que la competencia funcione no es convincente en un mercado como el eléctrico, que está lleno de mecanismos adicionales de ajustes”, sostiene la organización.

A juicio de Morales de Labra, la solución pasa por tres vías: subastar de antemano el precio al que van a producir las centrales de gas agraciadas con pagos fijos, excluir a las nucleares y a las renovables del grupo de centrales que cobran el precio marginal y, sobre todo, promover más las renovables para que bajen los precios. En apoyo de este último argumento, pone el siguiente ejemplo: en enero pasado, el anticiclón propició que la producción solar fuera más alta de lo habitual en esa época del año, pero la escasa capacidad instalada en España de esta tecnología no permitió compensar la escasez de agua y viento. El Gobierno de Mariano Rajoy suspendió en 2012, nada más llegar al poder, las primas a las renovables, una decisión que las empresas afectadas han denunciado ante los tribunales de arbitraje.

En Economistas frente a la Crisis creen que el sistema eléctrico español tiene dos problemas estructurales: la concentración de la oferta en pocas empresas y la integración vertical del sector, que permite a las compañías ser generadoras, distribuidoras y comercializadoras al mismo tiempo. El grupo alerta de que, además de los efectos sociales, el alto precio de la luz supone un lastre para la competitividad de la industria española.

Puertas giratorias

Morales de Labra también cree que las puertas giratorias —la contratación de políticos por parte de empresas privadas que operan en mercados regulados— también contribuyen a aumentar el coste de la energía eléctrica. “La influencia política tiene mucho que ver con las ganancias de las empresas por ser responsable de la regulación”, afirma. “Cuando una empresa paga dinero a una persona procedente de la política es a cambio de un beneficio que acaba pagando el consumidor”.

El último ejemplo del fenómeno es el del ex director general de la Guardia Civil, Arsenio Fernández de Mesa, nombrado recientemente consejero de Red Eléctrica Española (REE), la compañía semipública encargada de gestionar las grandes redes de transporte. Para justificar este tipo de fichajes, las empresas suelen argumentar que se trata de personas de experiencia y criterio —REE argumentó que incorporaba a Fernández de Mesa a su Consejo de Administración “por su experiencia y conocimientos en materia de seguridad integral”—, pero casi siempre se les contrata por sus contactos, su conocimiento de los resortes del poder o sencillamente por pagar servicios prestados. Con nula experiencia en el sector energético y toda una vida profesional dedicada en exclusiva a la política, el hasta hace poco jefe de la Benemérita cobrará un salario de 175.000 euros anuales como consejero de REE.

El sector eléctrico se lleva la palma como refugio de altos cargos sin importar el color ideológico (véase el gráfico en la página 8). El ex presidente del Gobierno Felipe González se sentó hasta hace dos años en el Consejo de Administración de Gas Natural Fenosa, mientras que su sucesor, José María Aznar, asesoró entre 2011 y 2013 a otra de las grandes eléctricas españolas, Endesa. Los tres últimos ministros de Economía, incluyendo el actual, han estado en nómina —directa o indirectamente— de la misma compañía: Luis de Guindos era consejero de Endesa cuando Mariano Rajoy lo nombró para el cargo y sus dos predecesores, los socialistas Pedro Solbes y Elena Salgado, se han sentado hasta hace muy poco, respectivamente, en los consejos de Enel —matriz italiana de Endesa— y Chilectra, antigua filial chilena de la compañía española.

Históricamente, el negocio eléctrico ha estado concentrado en muy pocas manos y ha caminado siempre de la mano del poder político. Tres empresas —Iberdrola, GNF y Endesa— se reparten hoy buena parte de los negocios de la generación, la distribución y la comercialización en España. El lobby eléctrico es, después de la banca, el que atesora más poder e influencia, y ha conseguido, entre otros logros, frenar el desarrollo de la energía fotovoltaica, mantener una regulación favorable a sus intereses, y eludir sanciones por parte del supervisor.

Pobreza energética

La reciente subida de los precios de la luz es especialmente preocupante si se tiene en cuenta la tardanza y escasa contundencia con que los gobiernos del PSOE y del PP han reaccionado ante la pobreza energética, un problema que se ha agravado desde el estallido de la crisis y que hoy afecta al 15% de la población española, según la ONG ecologista Ecodes.

A finales de enero pasado, con el apoyo de PP, PSOE y Ciudadanos y la oposición de Podemos, el Congreso de los Diputados convalidó un Real Decreto Ley para poner en marcha un nuevo modelo de financiación del llamado “bono social” —el descuento del que se benefician los consumidores de energía eléctrica más vulnerables—, pero rechazó tramitarlo por el procedimiento de urgencia. El decreto, aprobado por el Consejo de Ministros en diciembre, se redactó después de que el Tribunal Supremo invalidara el sistema de financiación aprobado por el Gobierno del PP en 2013. En cumplimiento de la sentencia, a partir de ahora el bono social deberá ser costeado por todas las empresas comercializadoras, no sólo por las que desarrollan también actividades de generación y distribución (es decir, las más grandes del sector).

El Ejecutivo trabaja ahora en el reglamento para especificar qué hogares podrán acogerse a los descuentos. El ministro de Energía, Álvaro Nadal, explicó que las empresas eléctricas deberán esperar cuatro meses, en lugar de dos como hasta ahora, para cortar el suministro eléctrico a los consumidores afectados. Actualmente se benefician del bono social, con rebajas del 25% en la factura final, los hogares con todos sus miembros en paro, quienes perciben la pensión mínima, las familias numerosas y los clientes con una potencia contratada inferior a tres kilovatios.

Podemos, ONG y entidades defensoras de los consumidores, entre ellos la Alianza contra la Pobreza Energética y la Plataforma por un Nuevo Modelo Energético, consideran insuficiente el decreto. Facua-Consumidores en Acción opina que no ayudará a combatir la pobreza energética por carecer de compromisos concretos y posponer a un futuro desarrollo reglamentario la redefinición del bono social y de los requisitos para percibirlo. “Ni siquiera la brutal subida de la luz este enero ha provocado cambios en el plan del Gobierno”, afirma la organización, que califica de “grave irresponsabilidad” la decisión de aplazar hasta la primavera la prohibición de cortar el suministro a las familias sin recursos.

Mientras tanto, algunas administraciones han comenzado a tomar medidas para proteger a los consumidores más desfavorecidos, no sin la resistencia de las compañías eléctricas. En cumplimiento de un convenio firmado por la Generalitat, diputaciones y ayuntamientos de toda Catalunya, el Ayuntamiento de Barcelona ha incluido en el contrato municipal de suministro eléctrico, valorado en 65 millones de euros, una cláusula que obliga a las empresas a hacerse cargo de la mitad de los gastos que genere la pobreza energética, razón por la cual Endesa y GNF decidieron no participar en el concurso. El Tribunal de Contratos del Sector Público de la Generalitat admitió a trámite las alegaciones presentadas por ambas empresas por entender que las exigencias del consistorio son discriminatorias. A finales de febrero las espadas seguían en alto.

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