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Directivas europeas, leyes, reales decretos, órdenes ministeriales, correcciones, revisiones y modificaciones de los textos legales. La complejidad de las normas que determinan el funcionamiento del sistema eléctrico es uno de los muros que impiden comprender por qué en España los clientes pagan una de las facturas de la luz más caras de toda Europa. Este embrollo legal también permite que algunas puertas giratorias de segundo nivel (directores generales, por ejemplo) pasen desapercibidas, e incluso camufla los distintos tipos de compensaciones que reciben las empresas del sector eléctrico en la mayoría de casos en los que el gobierno establece una norma que puede mermar su negocio.

“La regulación vigente es resultado de un parcheado”, explica Jorge Fabra, ex presidente de Red Eléctrica de España y uno de los expertos que más años de experiencia acumula en el sector energético. Esta y otras conclusiones también aparecen en el informe “El coste real de la energía”, uno de los documentos más completos al respecto, realizado por el Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG).

A continuación repasamos algunas -solo algunas- de las leyes que más han beneficiado a las compañías del sector eléctrico, en concreto a Gas Natural Fenosa, Endesa e Iberdrola:

–Ley 40/1994 de Ordenación del Sistema Eléctrico: el gobierno de Felipe González (ex consejero de GNF) empezó a reestructurar varios proyectos nucleares en 1983, hasta que en 1994 se estableció la moratoria nuclear. En 1996 una disposición estableció que las eléctricas cobraran un porcentaje de la factura de la luz (el 3,54%) para recuperar lo invertido en nuevas centrales nucleares.

Este recargo iba a estar vigente hasta 2020, aunque el fondo estatal creado en aquel entonces para titulizar la indemnización a las eléctricas se disolvió en 2015. Entre 1996 y 2015 los usuarios pagaron 5.717 millones de euros a las eléctricas y a los bancos a través de la factura, según la ODG, de los cuales 1.300 millones fueron destinados a pagar intereses. Iberdrola, Endesa (incluida Sevillana) y Unión Fenosa (ahora Gas Natural Fenosa) fueron las grandes beneficiadas de esta medida.

¿Quién diseñó e implementó las compensaciones por la moratoria nuclear? Cuando se hizo efectiva en 1994, Pedro Solbes llevaba las riendas de Economía (más tarde fue nombrado consejero de Enel), mientras que la cartera de Industria y Energía estaba en manos de José Manuel Eguiagaray, quien afirmó que esta medida era un plan para “rescatar financieramente a las empresas eléctricas del país, que se habían embarcado en un proceso de inversión faraónico, derivado de una planificación delirante, en absoluta contradicción con las necesidades constatadas de la demanda eléctrica en España”. En 1996, cuando se creó la compensación económica para las nucleares, se sucedieron en el cargo dos secretarios de Estado de Energía: concluyó el mandato de Ángel Serrano Martínez-Estéllez, que actualmente es consejero y asesor en seis compañías (entre ellas Indra) y que también pasó por el consejo de Repsol; y Pedro Ferreras Díez, uno de los nombres clave en la privatización de Repsol, Enagás, Argentaria, Telefónica, Endesa, Iberia, Indra y Casa, entre otras.

–Ley 54/1997 del Sector Eléctrico: esta es “la madre de todas las leyes” según Jorge Fabra, que además indica que “su filosofía prevalece” hasta el día de hoy. Hasta entonces las grandes empresas eléctricas eran estructuras que integraban verticalmente las actividades de todo el sistema eléctrico, desde la generación hasta la comercialización, impidiendo la competencia en ese mercado, mientras que el Estado fijaba el precio de la electricidad. La norma traspuso una directiva europea (Directiva 96/92/CE) y mantuvo ciertas actividades reguladas (transporte y distribución) pero liberalizó otras (generación y comercialización). También estableció los Costes de Transición a la Competencia, para compensar el recorte de beneficios de las eléctricas tras el fin oficial del oligopolio y ante la bajada de precios que, supuestamente, se iba a producir tras la liberalización de la generación y comercialización eléctrica. Hoy esos costes siguen pendientes de liquidar, aunque en la factura aún se refleja el impacto de los 7.327 millones de euros de este mecanismo. La propia Comisión Nacional de Energía denunció que esta partida no estaba justificada.

Además, se establecieron un largo número de medidas que fueron consolidándose con el tiempo, como la creación de un mercado mayorista (pool) para fijar el precio de la luz a través de una subasta marginalista, dando lugar a los llamados windfall profits o beneficios caídos del cielo (el precio lo establece la central más cara, por lo que las centrales hidroeléctricas o nucleares, que llevan décadas amortizadas, generan enormes beneficios). Veinte años después de esa ley, Endesa, GNF e Iberdrola siguen dominando la subasta.

¿Quién está detrás de esta ley? En 1997 gobernaba el Partido Popular, con José María Aznar en la presidencia (finalmente acabó en el consejo de Endesa) y Josep Piqué en la cartera de Industria y Energía. El secretario de Estado de Energía en ese momento era Nemesio Fernández Cuesta, que después pasó a formar parte del consejo de administración de GNF. El subsecretario de Estado de Energía en ese entonces era José Manuel Serra Peris, que fue consejero de la Corporación Financiera Alba junto con la ex ministra Cristina Garmendia, hoy consejera de GNF. Al frente de la Dirección General de Energía estaba María Luisa Huidobro y Arreba, ahora consejera delegada de Villar Mir Energía.

–Real Decreto 1432/2002: en el año 2002 el ministro de Economía, Rodrigo Rato, estableció un límite legal al precio de la luz (no podía subir más que el IPC), una patata caliente que con el tiempo se convirtió en un problema descomunal pero que entonces fue aplaudida porque permitió relanzar la economía (un precio de la luz bajo reduce los costes de producción y mejora la competitividad) y mantener la inflación a raya. Aunque ya aparecía en la ley de 1997, este fue el nacimiento oficial del déficit de tarifa. La norma tenía trampa, ya que establecía un mecanismo para que en ningún caso las compañías eléctricas salieran perdiendo. Por primera vez las grandes del sector eléctrico enviaron sus costes operativos al ministerio -no fueron auditados sino que se dio por hecho que eran fiables- y el Estado se comprometió a devolverles la diferencia entre lo que habían ingresado y lo que supuestamente les había costado producir y vender esa electricidad. Esa deuda fue creciendo y llegó a alcanzar los 27.700 millones en 2011. Actualmente el déficit de tarifa supera los 23.000 millones (equivale a cinco veces el presupuesto de Defensa para 2017). El Estado refinancia esta deuda a través de la emisión de bonos (la deuda fue titulizada) con un tipo de interés del 6%, pero son los consumidores quienes la van pagando a través de la factura de la luz.

¿Quién estaba en el gobierno en ese momento? José María Aznar seguía siendo presidente, Rodrigo Rato era vicepresidente y ministro de Economía (por entonces integrabalas competencias de Industria y Energía). Ostentaba el cargo de subsecretario de Industria y Energía Manuel Lagares Gómez-Abascal, que ahora dirige el área de inversiones de Credit Suisse en España; la Subsecretaría de Industria estaba en manos de María Teresa Gómez Condado, que más tarde pasó a ser directora de Banca Institucional del Banco Santander. También destaca Eduardo Sanfrutos Gambín, que desde 1985 trabaja para Ernst & Young (la nueva auditora de GNF) y que por entonces era el director de gabinete del ministro Rato. La Secretaría General Técnica estaba en manos de Enrique Medina Malo, que después pasó a formar parte de la dirección de Telefónica, y que estuvo imputado por el supuesto pago de 12 millones a iIñaki Urdangarin a través de cuentas con sede en Ucrania. La directora general de Política Energética y Minas era Carmen Becerril Martínez, que actualmente es consejera de Acciona tras haber pasado por los consejos de Endesa y Red Eléctrica de España. En aquel momento también existía el cargo de Secretario de Estado de Economía, de la Energía y de la Pequeña y Mediana Empresa, que estaba en manos de José Folgado, que actualmente preside el consejo de administración de Red Eléctrica de España.

Orden ITC/2794/2007: antes del estallido de la crisis, las compañías eléctricas estimaron que la demanda de electricidad seguiría creciendo al ritmo vertiginoso de los años de bonanza de la era del ladrillo. Para hacer frente a este incremento de la demanda, invirtieron enormes cantidades en la construcción de nuevas centrales eléctricas, principalmente plantas de ciclo combinado (las que más peso ocupan en el portfolio de Gas Natural Fenosa). La potencia instalada de estas plantas se multiplicó por diez y su inutilidad se vio agravada por la entrada de energías renovables gracias a los subsidios del gobierno, tal y como establecía una directiva europea para mitigar el cambio climático.

Esta norma de 2007 obliga a los consumidores a pagar los errores de previsión de las grandes compañías eléctricas. Para ello, establece los “pagos por capacidad” (camuflados en la parte de “impuestos” de la factura), diseñados para que el consumidor costee el mantenimiento de un amplio número de centrales que hoy operan por debajo del 10% de su capacidad. El embrión de estos pagos se encuentra en la ley de 1997, que ya reconocía un “mecanismo de garantía de potencia”.

Aunque empresas como GNF reciben grandes sumas por los “pagos por capacidad”, sus centrales de ciclo combinado no siempre están listas para operar, tal y como sucedió en enero. En aquella ocasión el ministro Álvaro Nadal reconoció que el precio de la luz se disparó en parte debido a que estas centrales no disponían de gas suficiente.

¿Quién ideó los pagos por capacidad? En aquel entonces presidía el gobierno José Luis Rodríguez Zapatero. El ex alcalde de Barcelona Joan Clos i Matheu era por entonces ministro de Industria, mientras que la cartera de Economía recaía sobre Pedro Solbes, que más tarde acabó en el consejo de Enel, la eléctrica estatal italiana que controla Endesa gracias en parte al trabajo de Solbes durante su etapa en el ministerio. El Director General de Política Energética y Minas era Jorge Sanz Oliva, que ahora es director asociado de Nera Consulting, la firma que organiza los cursos de verano de GNF, entre otros eventos, y que además hace campaña en contra del autoconsumo eléctrico junto con directivos de la gasista catalana.

Orden ITC/1601/2010: esta orden ministerial del gobierno socialista de Zapatero puso en marcha la subasta CESUR (Contratos de Energía para el Suministro del Último Recurso), un mercado de futuros que cada tres meses establecía el precio de la TUR (Tarifa de Último Recurso), creada un año antes y pensada para pequeños consumidores. Los intermediarios financieros (bancos) y las cinco empresas autorizadas para operar en esta subasta empezaron a manipular el mercado y a especular con el precio de la luz, hasta el punto de que a finales de 2013 el gobierno de Rajoy eliminó esta subasta. El ex ministro Soria reconoció que la subasta CESUR fue manipulada. Los intermediarios financieros obtuvieron 1.511 millones de euros directamente del bolsillo de los consumidores, según el Observatorio de la Deuda en la Globalización.

Ley 24/2013 del Sector Eléctrico: la reforma del sistema eléctrico impulsada por el gobierno de Rajoy castiga especialmente a quienes poseen instalaciones fotovoltaicas (placas solares) y eólicas, mientras que beneficia a las grandes compañías que poseen plantas de ciclo combinado, centrales nucleares, de carbón, etcétera. Debido a los recortes en renovables que establece esta ley y que previamente había iniciado Zapatero en 2010, en mayo de este año la Corte de Arbitraje del Banco Mundial multó con 128 millones de euros a España para compensar a dos empresas extranjeras por sus inversiones en renovables (en concreto, 935 millones de euros). Quedan otros 30 pleitos por resolver, sin contar con las demandas efectuadas por empresas españolas que no pueden acudir al arbitraje del Banco Mundial.

Después, a través del Real Decreto 900/2015, el gobierno cambió el conocido como “impuesto al sol” (su nombre oficial era “peaje de respaldo”) y estableció una nueva tasa bautizada como “cargo por autoconsumo”, una cantidad que deben pagar quienes generan su propia electricidad y no utilizan (o usan menos) la red eléctrica nacional. Las leyes que desincentivan la transición hacia las energías limpias favorecen especialmente a las grandes eléctricas, propietarias de plantas de generación eléctricas basadas en combustibles fósiles y nucleares, y que gestionan centrales hidroeléctricas amortizadas desde hace décadas.

En marzo de este año el gobierno vetó la proposición de Ley apoyada por todos los grupos parlamentarios -excepto el PP y Foro Asturias- y que abogaba por el autoconsumo eléctrico sin cargos.

¿Quién estableció el “impuesto al sol”? El primer ministro de Industria, Energía y Turismo del gobierno Rajoy fue José Manuel Soria, implicado en casos de corrupción como el “caso Eolo” (su hermano, Luis Soria, entonces consejero de Industria del gobierno canario, presuntamente adjudicó de forma irregular la construcción de parques eólicos en Canarias a un empresario que prestaba su chalet -más de un año y medio- al ex ministro Soria, que por entonces presidía el Cabildo de Gran Canaria). En ese entonces era secretario de Estado de Energía Alberto Nadal, hermano gemelo de Álvaro Nadal, actual Ministro de Energía, turismo y Agenda Digital.